Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) unterzog die von ihr herausgegebenen Richtlinien zur Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe im Jahr 2005 einer grundlegenden Revision. Darin wurden zwei grundlegende, miteinander zusammenhängende Neuerungen eingeführt, zum einen ein «Anreizsystem» zur unterschiedlichen Einstufung der Bezügerinnen und Bezüger von Sozialhilfeleistungen, zum andern «Integrationsmassnahmen», die zwangsweise verordnet werden können. Beide Neuerungen entpuppten sich – was man aufgrund internationaler Erfahrungen freilich zum Voraus hätte wissen können – als kontraproduktiv für die Betroffenen. Deren Chancen, wieder aus der Armut heraus zu finden, wurden infolge der Neuerungen nicht verbessert, sondern grundlegend verschlechtert. Die Hauptfunktion der Sozialhilfe besteht heute darin, den Armutsbetroffenen einzubläuen, dass sie zu Recht dort stehen, wo sie stehen. Armut wird zementiert.

Anreizsystem

Das im Rahmen der Richtlinien-Revision eingeführte «Anreizsystem» beinhaltete als erstes, dass das gewährte Existenzminimum, der so genannte Grundbedarf für den Lebensunterhalt, um rund 10 Prozent abgesenkt wurde. Dies widerspiegelt die bekannte neokonservative Ideologie, wonach man die Sozialleistungen möglichst kürzen oder auch ganz streichen müsse, damit die Unterstützten sich nicht in die angebliche – böswillig unterstellte – «soziale Hängematte» zurück lehnten. Im Gutachten zur Legitimierung der Richtlinien-Revision hört sich das folgendermassen an: «Die Forderung nach einer anreizkompatiblen Sozialhilfe für Erwerbsfähige hat die folgende Implikation für eine Sozialhilfereform: die Sozialhilfe muss im Vergleich zum Einkommen bei Vollerwerbstätigkeit unattraktiv sein. (…) Streng genommen bedeutet (dies), dass die Sozialhilfe für nicht erwerbstätige aber als erwerbsfähig eingestufte Sozialhilfeempfänger auf ein Niveau reduziert werden sollte, das mittelfristig nicht existenzsichernd ist.»1 Das neue, mittelfristig nicht existenzsichernde Niveau der Existenzsicherung – hier steckt schon der Widerspruch! – wurde weiter mit einem Stufensystem ergänzt. Diese soll den Bezügerinnen und Bezügern von Sozialhilfeleistungen als «Anreiz» dienen, damit sie sich – was den Betroffenen zum Vornherein abgesprochen wird zu tun – wieder anstrengten. Auf die eine Seite hin kann den Betroffenen je nach «Integrations-willigkeit» respektive «Integrationsfähigkeit» eine monetäre Zulage (100 bis 300 Fr. im Monat) ausgerichtet werden, auf die andere Seite hin kann das Existenzminimum je nach «Integrations-unwilligkeit» gekürzt oder auch ganz gestrichen werden.

«Anreizsysteme» sind deshalb grundsätzlich problematisch, weil Abstufungen nach bestimmten Kriterien erfolgen, diese Kriterien sich jedoch nie einfach und gerecht bestimmen lassen. Wenn es ums Existenzminimum geht, wird die Sache erst recht heikel und ernst. Hier nämlich setzt ein funktionierendes «Anreizsystem» voraus, dass denjenigen Personen, die den gesetzten «Anreizen» nicht folgen, drastisch ins Existenzminimum eingegriffen werden kann bis hin zur Verweigerung der Gewährung desselbigen. «Anreizsystem» und Existenzsicherung geraten zwangsläufig in Widerspruch, und genau in diesem Widerspruch steckt heute die Sozialhilfe. Das verfassungsmässig garantierte Recht auf Existenzsicherung wurde durch das «Anreizsystem» richtiggehend unterhöhlt.

Gate Keeping in Winterthur

Die Folge des «Systems» war zusätzlich die, dass es von den die Sozialhilfe vollziehenden Behörden in den Kantonen und Gemeinden erst recht nach unten ausgereizt wurde und wird. Heute gibt es Programme wie beispielsweise das «Gate Keeping» («Tor-wache») in Winterthur, worin die als so genannt «arbeitsfähig» eingestuften Armutsbetroffenen nur dann Zugang zur Sozialhilfe überhaupt erhalten, wenn sie zuvor einen Monat lang Waldarbeiten verrichteten. Wer nicht bereit dazu ist, dem oder der wird der Zugang zur Sozialhilfe verweigert. Diese durch das «Anreizsystem» verursachte Tendenz zur fast beliebigen Willkür wurde unlängst in einer SKOS-Studie bestätigt.2

Der zweite grosse Widerspruch betrifft die neu implementierten, zwangsweise erlassenen «Integrationsmassnahmen». Eine im Herbst 2009 veröffentliche Studie des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO)3 erbrachte das auf den ersten Blick paradoxe Ergebnis, wonach erwerbslose Sozialhilfe Beziehende, die an «Integrationsmassnahmen» teilnehmen, mit geringerer Wahrscheinlichkeit wieder in den ersten Arbeitsmarkt zurück finden als solche, die nicht an den «Massnahmen» teilnehmen. Die Studie besagt nichts weniger, als dass die von der Sozialhilfe verfügten «Integrationsmass-nahmen» kontraproduktiv für die Teilnehmenden sind. Dabei wurden in der Studie mögliche verzerrende Effekte wie derjenige, dass «Massnahmen» eher für Personen mit schlechteren Integrationschancen verfügt werden und die negativen Folgen sich damit erklären lassen, statistisch kontrolliert und als Erklärung ausgeschlossen. Die kontraproduktiven Wirkungen von «Integrations-massnahmen» bestehen unabhängig davon, gegenüber wem sie verfügt werden.

Was zu erwarten war…

Auch dieses Ergebnis war freilich erwartbar und wurde interessanterweise schon im Gutachten zur Richtlinien-Revision erwähnt: «Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass in der Mehrzahl der Evaluationsstudien zur aktiven Arbeitsmarktpolitik in verschiedenen Ländern kein positiver und oft ein negativer Effekt von Beschäftigungsprogrammen auf die Wahrscheinlichkeit, erwerbstätig zu werden, gefunden wird. Insofern kann also nicht davon ausgegangen werden, dass dieser Weg zu deutlich erhöhter Erwerbstätigkeit der betroffenen Personen führt.»4 Der Grund für die kontraproduktiven, mithin desintegrierenden Wirkungen von «Integrationsmassnahmen» ist rasch gefunden: Wer an «Integrationsmass-nahmen» der Sozialhilfe (Taglohnprogram-men usw.) teilnehmen muss, wird erst recht als «defizitär» stigmatisiert (ansonsten müsste er ja – so die Unterstellung – nicht in ein solches Programm), und genau so wird es von potentiellen Arbeitgebern gelesen: Leute, die zu einem «solchen» Programm verdonnert wurden, will man doch nicht.

Grausame Zeiten

Mit der Revision der SKOS-Richtlinien und den darin verankerten «Anreizsystemen» und «Integrationsmassnahmen» manövrierte die Sozialhilfe sich in eine Sackgasse. Statt für Existenzsicherung zu sorgen, verschrieb sie sich einer die Armutsbetroffenen stigmatisierenden Praxis: «Anreiz» reproduziert die bösartige Unterstellung, Armutsbetroffene seien Menschen, die beständig getreten und unter Umständen auch – als die «schwarzen Schafe» – ganz rausgekickt werden müssten. Die zur Pflicht erklärten «Integrationsmass-nahmen» denunzieren Armutsbetroffene als Menschen, die – als angeblich «integrations-defizitär» oder «integrationsunwillig» – einer «Sonderbehandlung» bedürften. Welch grausame neue Zeiten!

1 Gerfin, Michael, 2004: Schlussbericht Evaluation der Richtlinien der SKOS (3. Juni 2004). Zuhanden der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS), Volkswirtschaftliches Institut, Universität Bern: 32.

2 Pfister, Natalie: Integrationsauftrag der Sozialhilfe in der Praxis. Eine Standortbestimmung der SKOS basierend auf einer Befragung von 20 Sozialdiensten. Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS), Bern 2009.

3 Aeppli, Daniel C.; Ragni, Thomas: Ist Erwerbsarbeit für Sozialhilfebezüger ein Privileg? – Welche Sozialhilfebezüger finden in der Schweiz eine dauerhafte Erwerbsarbeit? Welche Wirkung entfaltet auf Reintegration zielende Sozialhilfe? Analyse der Einflussfaktoren der kurz- und mittelfristigen Wiedereingliederungschancen in den ersten Arbeitsmarkt von Neuzugängern in die Sozialhilfe der Jahre 2005 und 2006. Staatssekretariat für Wirtschaft SECO: SECO Publikation, Arbeitsmarktpolitik No. 28 (7.2009).

4 Gerfin 2004: 19.